Quelle contribution des PPP à l’amélioration de la fourniture des services publics en Afrique : cas du Bénin

12052_Water_pumpingtif_050eb760e9Perçus comme une réponse possible aux défis techniques et budgétaires que représentent les projets d’infrastructure pour les autorités publiques, tant dans les pays développés qu’au sein des économies en développement, les partenariats public-privé[1] (PPPs) ont généré un regain d’intérêt depuis la crise économique et financière de 2008. Au cours de la dernière décennie, plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest incluant le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Rwanda et le Sénégal ont mis en place des partenariats public-privé pour répondre au besoin d’améliorer l’approvisionnement en eau des zones rurales, avec divers degrés de succès. De fait, en dépit de l’attrait budgétaire et financier qu’ils représentent pour les gouvernements, les partenariats public-privé ne sont pas une panacée : la seule recherche d’apports alternatifs pour combler le manque de financements nécessaires à investir dans le développement ou la réhabilitation d’infrastructures publiques ne justifie pas la structuration de projets sous la forme de PPP.

Le projet de réhabilitation et d’extension des systèmes d’approvisionnement en eau des communes rurales béninoises développé à partir de 2010 sous la forme de petites concessions administrées de façon indépendante par quatre municipalités locales en partenariat avec des opérateurs privés est un exemple de PPP financièrement viable, mis en place dans un contexte adéquat et structuré de manière à assurer une exécution efficace du projet sur le long terme. Le présent article vise à identifier les facteurs clef de succès ayant contribué à la réussite de l’expérience Béninoise, dans une optique d’adaptation et d’expansion de tels schémas au sein d’autres communautés rurales. 

Le projet de réhabilitation et d’extension des systèmes d’approvisionnement en eau des communes rurales béninoises fut conçu par IFC et la Banque Mondiale en partenariat avec le gouvernement, en vue d’assurer le financement partiel, la réhabilitation, l’extension et la gestion opérationnelle par le secteur privé de dix systèmes hydrauliques préexistants, desservant 41,000 habitants au sein de trois municipalités. Les dix sites pilotes furent groupés en quatre concessions indépendamment administrées par chaque municipalité et leurs contreparties privées, suite à la signature des contrats de PPP en 2014. Il est intéressant de relever que la gestion des systèmes hydrauliques des communes rurales concernées était déjà assurée par des opérateurs privés à l’époque ou le projet fut conçu : la décision de structurer le projet sous la forme de PPP visait à remédier à la faible performance des opérateurs privés sélectionnés dans le cadre des contrats d’affermage préexistant. D’une part, la création de nouveaux contrats a permis de mettre au défi les entreprises jusqu’alors en charge de la gestion des dix systèmes hydrauliques pilotes et de sélectionner de manière compétitive et transparente  les opérateurs privés les plus compétents. Le processus de sélection fut supervisé à la fois par des experts locaux et internationaux incluant IFC et le programme d’assainissement des eaux de la Banque Mondiale. D’autre part, l’élaboration de contrats de PPP a permis d’allonger à huit ans les dispositions signées entre les secteurs public et privé, invitant les entreprises répondant à l’appel d’offre à planifier l’élaboration et le management durable des infrastructures hydrauliques pilotes, au détriment des stratégies agressives de limitation des couts  parfois observées dans le cadre des contrats d’affermage court terme.

La répartition des risques entre le gouvernement, les municipalités et les opérateurs privés fut en outre révisée à la faveur d’approches économiquement plus rationnelles, où chaque risque fut affecté à l’acteur en mesure d’y répondre à cout inférieur aux autres parties prenantes. Tant la capacité des opérateurs privés à respecter leurs obligations contractuelles, que le niveau d’engagement gouvernemental s’en virent renforcés. Les autorités publiques acquirent notamment une meilleure compréhension du niveau de soutien au secteur privé requis afin de garantir la réussite du projet, tels que le développement d’instruments de garantie financières visant à attirer les investissements privés  et à encourager les l’engagement des banques commerciales; la mise en place de système de régulation efficaces ; l’amélioration des outils d’information mis à disposition des professionnels ; et la mise en place de systèmes de contrôle de la qualité de l’eau et d’audit de la performance des opérateurs privés.

Enfin, la signature d’accords clairs sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et de services publics entre les municipalités et leurs contreparties privées a permis d’assurer l’exécution efficace des quatre contrats depuis 2014.

Le respect durant la conception du projet de la structure de gouvernance décentralisée des services publics d’approvisionnement en eau au Benin fut un facteur clef de succès : chaque municipalité s’est vue confier la gestion des appels d’offres liés aux concessions dont elles avaient la responsabilité, participant à accroitre la capacité des communautés locales en matière de mise en place et de gestion des contrats de PPP présents et futurs.   

La consultation des parties prenantes tout au long du processus et l’organisation par IFC de formations visant à clarifier la structure des contrats et la répartition des risques entre chaque acteur ont contribué  à renforcer les compétences des parties prenantes et leur appropriation du processus. L’adhésion des communautés locale, indispensable à  l’exécution du projet, fut en outre facilitée par l’exigence contractuelle imposée aux opérateurs privés d’améliorer la qualité et la durabilité des services d’approvisionnement en eau sans accroitre les tarifs imposés aux ménages.

L’assistance technique fournie au gouvernement par IFC et la Banque Mondiale a permis l’élaboration de systèmes de régulation efficaces et d’un cadre contractuel robuste facilitant la gestion du changement toute au long de la durée des quatre concessions.

Le défi de la disponibilité des ressources permettant le financement durable des investissements liés au projet fut enfin relevé grâce á l’assistance financière de la Banque Mondiale et à l’aide bilatérale néerlandaise, dont les apports en capitaux ont en retour accru la confiance des investisseurs privés. La compréhension du profil risque du secteur progressivement acquise par les banques commerciales béninoises a en particulier catalysé leur engagement à soutenir le secteur par le biais de dettes, de placements en actions  et d’autres instruments financiers mis à disposition des concessionnaires.

Le succès de l’expérience béninoise illustre dans quel cadre la mise en place de partenariats public-privé en zone rurale peut servir d’alternative aux schémas d’auto-administration des systèmes hydrauliques par les communes, et aux contrats d’affermage engageant les opérateurs privés. 

L’optimisation des ressources liées aux services d’approvisionnement en eau est mise en évidence par les gains d’efficacité économique et technique générés par le projet, et l’engagement accru des acteurs public et privés dans leur mission commune de service public. Des services efficaces d’approvisionnement en eau sont à présent délivrés aux communautés rurales au même cout qu’autrefois et l’extension des dix systèmes hydrauliques pilotes a permis d’élargir le nombre de ménages bénéficiant de ces services et de fait, les revenus fiscaux liés aux services d’assainissement des eaux.

La gestion simultanée de quatre concessions en des locations différentes permettra au gouvernement béninois de comparer la performance des opérateurs en charge de chaque système pilote et d’identifier des leçons claires permettant d’informer les décisions futures concernant la réplication des schémas de PPP à travers d’autres secteurs et d’autres régions.

Ainsi que le démontre l’expérience béninoise, les partenariats public-privé peuvent participer à améliorer la qualité et la durabilité des services publics lorsqu’ils permettent d’introduire les degrés d’expertise et d’innovation nécessaires à accroitre l’efficacité opérationnelle associée à la conception, la livraison et la maintenance d’infrastructures et de services publiques. Les PPP peuvent également aider les opérateurs  privés à optimiser leur propre efficacité opérationnelle, en participant à répartir de manière plus efficace les risques partagés avec le secteur public. La structure des PPP permet enfin une répartition plus claire, transparente et de long terme des responsabilités de chaque partie, scellée par un accord clair sur des objectifs communs relatifs à la livraison d’infrastructures et de services publics.

Alix Landais


[1] Les PPPs consistent en des accords de moyen à long terme entre les secteurs public et privé par le biais desquels certains services relevant de la responsabilité du secteur public sont administrés par le secteur privé. De tels schémas sont particulièrement appliqués dans les secteurs des technologies propres, de l’énergie et de l’électricité, de la gestion des déchets, de la télécommunication et des technologies de l’information et de la communication (TIC), des transports, et de l’assainissement des eaux.

Auteur: Alix Landais

Métisse malienne de nationalité française, Alix est économiste à Londres et travaille spécifiquement sur les questions de coopération internationale pour l'aide au développement. Elle s'intéresse particulièrement aux sujets d'inclusion sociale et financière des populations vulnérables. Alix aspire en rejoignant l'Afrique des Idées à étudier les perspectives de réplication des modèles et processus d'inclusion observés à l'étranger, afin de participer à l'émancipation de la jeunesse et de la classe féminine en Afrique. Elle est diplômée d'un Master en Finance à Rouen Business School.

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